El 12 de noviembre de 2014 se publicó en el Diario El Peruano, el Decreto Supremo N° 039-2014-EM “Aprueban Reglamento para Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos”. A continuación se presentan observaciones a generales y específicas sobre el mencionado Reglamento: 

I. Observaciones generales

1. Los contratos de concesión de hidrocarburos no incluyen cláusulas específicas sobre aspectos ambientales. 

En los contratos de concesión del sector hidrocarburos no se incluyen cláusulas específicas sobre el componente ambiental del proyecto a efectos de brindar las garantías para una adecuada gestión ambiental del mismo. La sección ambiental debe incluir precisiones sobre: i) Responsabilidad Ambiental; ii) Pasivos Ambientales; iii) Estudio de Impacto Ambiental; iv) Gestión Socio Ambiental; v) Informes ambientales. Además, el instrumento de gestión ambiental que apruebe la autoridad ambiental competente debe ser parte del contrato.

2. No hay garantía de que la información sobre la ingeniería básica del proyecto sea suficiente para elaborar los estudios ambientales. 

 El inicio de un proyecto no solo debe vincularse a la certificación ambiental correspondiente (conforme el SEIA), sino a la aprobación de un expediente técnico que describe la ingeniería que se pretende desarrollar (y cuya supervisión y fiscalización recaería en OSINERGMIN). Aquí el rol de la Dirección General de Hidrocarburos sería preponderante para brindar una conformidad respecto al expediente técnico del proyecto previo a la evaluación del impacto ambiental del proyecto.

3. Normas de seguridad para el manejo y almacenamiento de hidrocarburos, y sus modificatorias, tienen una antigüedad de 11 años. 

El Artículo 51° señala que para el manejo y almacenamiento de hidrocarburos, el titular deberá cumplir con las medidas establecidas en los reglamentos sectoriales correspondientes, entre ellos el Reglamento de Seguridad para el Almacenamiento de Hidrocarburos y sus modificatorias. La primera norma fue aprobada en el año 1993 y su modificatoria en el 2003, por lo que sería importante que se realice una revisión de la norma para determinar la necesidad de actualizarla.

II. Observaciones específicas al Reglamento

1. El titular del proyecto tiene la posibilidad de presentar un estudio ambiental de menor rigor inclusive en ANP, Ecosistemas Frágiles, Reservas Territoriales o Reservas Indígenas, entre otros. 

El Artículo 15° señala que el titular del proyecto puede presentar una Evaluación Ambiental Preliminar (EVAP) para reclasificación de su proyecto ante la autoridad competente, no obstante lo requerido por el Reglamento (Anexo 1). Para que las decisiones de las autoridades competentes se encuentren bien fundamentadas, es urgente que se regularicen los inventarios de Ecosistemas Frágiles a nivel nacional, y se generen los marcos legales e institucionales para su protección. Asimismo, se debe regularizar todo la información relacionada a zonas de bancos naturales de recursos bentónicos, arrecifes o áreas de desove, y zonas con hábitats no intervenidos.

2. No exige un Estudio de Impacto Ambiental detallado (EIA-d) para la exploración sísmica en Mar, Costa y Sierra, y en Selva con excepciones. 

El Anexo 1 del Reglamento no exige un Estudio de Impacto Ambiental detallado (EIA-d) para la exploración sísmica de hidrocarburos, y requiere un Estudio de Impacto Ambiental semi-detallado (EIA-sd) y Declaración de Impacto Ambiental (DIA)-documento de menor rigor técnico, para Mar, Costa y Sierra. Aunque para el caso de Selva requiere un EIA-d en función a unas áreas específicas, para todos los ámbitos geográficos se abre la posibilidad de realizarse EIA-sd y DIA de acuerdo al Artículo 15°, como se explica en el punto precedente. Asimismo, la propuesta posibilita EIA-sd para perforación exploratoria en Mar, Costa y Sierra con lo cual se estarían reduciendo los estándares ambientales existentes puesto que el Reglamento anterior exigía que todo inicio de actividades tenga previamente aprobado un EIA-d.

3. No incluye el principio de intangibilidad de los territorios de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial. 

El Reglamento no incluye un apartado señalando la intangibilidad para el desarrollo de las actividades de hidrocarburos en los territorios habitados por pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial. Por el contrario, el Anexo 1 abre la posibilidad de realizarse actividades de hidrocarburos afectando Reservas Territoriales o Reservas Indígenas.

4. No regula el cumplimiento de la Consulta Previa. 

 No se incluye un apartado para establecer el cumplimiento del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas en el marco del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), en cumplimiento de lo establecido por el Artículo 15°, numeral 2 del Convenio 169 de la OIT, de cumplimiento obligatorio para el país, que señala que se debe hacer “antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección y explotación”.

5. Reduce el estándar ambiental para el inicio de actividades de distribución de red por ductos.

El Reglamento anterior requería para la distribución de red de ductos un EIA detallado, con el nuevo Reglamento se requerirá un EIA semidetallado, y se abre la oportunidad de reclasificación (según el Artículo 15°) con lo cual se estaría reduciendo la exigencia y el estándar ambiental, dado que se pasa del máximo instrumento de evaluación ambiental a un instrumento menos exigente.

6. No hace referencia a la intangibilidad de Áreas Naturales Protegidas de uso indirecto. 

En el Artículo 54° (Capítulo 4 De las actividades de hidrocarburos al interior de las Áreas Naturales Protegidas y/o sus Zonas de Amortiguamiento o Área de Conservación Regional) no se hace referencia alguna a la intangibilidad de ANP de uso indirecto. El desarrollo normativo sobre ANPs y la noción de compatibilidad de los proyectos del sector hidrocarburos debe ser precisado aquí.

7. Diluye responsabilidades por incumplimiento de LMP y ECA. 

El Artículo 3° del Reglamento señala que los titulares son responsables por los excedentes de LMP y ECA de las instalaciones que operen directamente o a través de terceros “siempre y cuando se demuestre en este último caso que existe una relación de causalidad entre la actuación del titular de las actividades de hidrocarburos y la transgresión de dichos estándares”, existiendo un riesgo de indefinición del causante y dilución de responsabilidades, reduciendo la exigencia frente al anterior Reglamento, que señalaba claramente que el titular del proyecto era el responsable.

8. Reduce plazos para la evaluación del Estudio de Impacto Ambiental. 

El Artículo 28° del Reglamento reduce los plazos para la evaluación del Estudio de Impacto Ambiental a 91 días hábiles (el Reglamento de la Ley del SEIA señala que el plazo para la evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental es de 120 días), incluyendo los 45 días hábiles para emisión de las opiniones técnicas vinculantes y no vinculantes. Esta reducción de plazos limita la posibilidad de los funcionarios públicos de evaluar y verificar fehacientemente el estudio ambiental y la subsanación de observaciones teniendo en cuenta que paralelamente el Estado no ha realizado acciones de fortalecimiento de las autoridades competentes sectoriales y de los entes que dan opinión técnica previa como el MINCU, SERNANP y ANA. Asimismo, hay que tener en cuenta que la información con la que cuentan dichas instituciones en muchos casos es incompleta (no georreferenciada, desactualizada, etc.)

9. Vulnera el marco constitucional de transparencia y acceso a la información pública ambiental. 

 El Artículo 43° indica que podría haber información clasificada como secreta, reservada o confidencial en el expediente de evaluación de impacto ambiental. Sin embargo, la Constitución Política indica que toda persona tiene derecho a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional (Artículo 2°, inciso 5). En ese sentido, el TUO de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la información (D.S. N° 043-2003-PCM) desarrolla ello indicando que toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas en la Ley (Artículo 3°), las cuales son expresamente clasificadas como secreta las que se sustentan en razones de seguridad nacional, en concordancia con el Artículo 163° de la Constitución Política del Perú, que además tenga como base fundamental garantizar la seguridad de las personas y cuya revelación originaría riesgo para la integridad territorial y/o subsistencia del sistema democrático, así como respecto a las actividades de inteligencia y contrainteligencia. En consecuencia esta excepción comprende únicamente Información clasificada en el ámbito militar, tanto en el frente interno como externo (Artículo 15°). Ello también en concordancia con el Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales (art. 6 D.S. N° 002-2009-MINAM).

10. Reduce la calidad técnica de los planes de contingencia al considerar otras “emergencias ambientales” fuera del mencionado plan. 

El Artículo 5°, sugiere la posibilidad de que por razones de “emergencia ambiental” sea necesario ejecutar actividades de hidrocarburos y que estas no requerirán cumplir con el trámite de la evaluación ambiental hasta que concluyan los trabajos producto de las condiciones suscitadas. Sin embargo, el Reglamento no define qué constituye una “emergencia ambiental”, lo que podría permitir una aplicación discrecional e incumplimientos normativos.

11. Se deja abierta la posibilidad para el desarrollo de proyectos sin evaluación ambiental. 

El Artículo 5°indica que la Autoridad Ambiental Competente no evaluará los Estudios Ambientales presentados con posterioridad al inicio, ampliación o modificación de una actividad de hidrocaburos, pero si se presenta este caso se pondrá en conocimiento a la autoridad competente en fiscalización ambiental lo que deja abierta la posibilidad para el desarrollo de actividades de hidrocarburos sin evaluación ambiental.

12. No se define qué actividades de hidrocarburos no generan impactos ambientales negativos, ni qué autoridad va a definir ello. 

En el Artículo 6° se hace referencia a las actividades que no generan impacto ambiental negativo y que por lo tanto no requieren Estudios Ambientales, sin embargo no se define cuáles serían estas actividades y qué autoridad definiría ello. Teniendo en cuenta que toda actividad de hidrocarburos genera impactos, debería exigirse una Evaluación Ambiental Preliminar (EVAP) para determinar el tipo de estudio ambiental que se requiere para dicha actividad.

13. No se precisa cómo se aplicará la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) en el sector hidrocarburos. 

 El Artículo 13° incluye a la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) como un estudio ambiental aplicable para el sector hidrocarburos, sin embargo en el Reglamento no señala explícitamente cómo se aplicará la EAE en el sector hidrocarburos. La EAE debe ser aplicada para una política, plan o programa que implique el desarrollo de actividades de hidrocarburos con el propósito de prevenir las implicancias ambientales negativas significativas, así como al conocimiento de los flujos, tendencias y patrones de desarrollo y la prevención de posibles conflictos socio-ambientales, de trascendencia nacional o internacional, que podrían generar esas decisiones (Artículo 61° del Reglamento de la Ley del SEIA).

14. Reduce la rigurosidad en la elaboración de las Líneas de Base para las actividades de hidrocarburos. 

El Artículo 21° menciona que para “actividades de hidrocarburos secuenciales”, ampliaciones y/o modificaciones de una actividad de hidrocarburos en la misma área donde se ha levantado la Línea de Base del Estudio Ambiental previamente aprobado, no se requerirá una nueva Línea de Base. Y que en el caso que la Línea de Base tenga una antigüedad mayor a los 5 años, el titular del proyecto podría, mediante sustento técnico, solicitar a las autoridades competentes que no es necesaria dicha actualización. Sin embargo, tomando en cuenta solamente los aspectos sociales, una antigüedad de 5 años representa un tiempo bastante largo, puesto que se pueden dar cambios importantes como: reconfiguración de organizaciones sociales, migración, titulación de tierras, actividades ilegales, conflictos sociales, nuevas actividades industriales, entre otros; por lo que es importante contar con una nueva línea de base social que contribuya disminuir el riegos de incurrir en errores durante la identificación y evaluación de la magnitud de los impactos (sean positivos o negativos) que ocasionaría un actividad de hidrocarburos adicional o la ampliación y/o modificación de un proyecto. Por otro lado, el Reglamento no define “actividades de hidrocarburos secuenciales”.

En ese sentido, el Reglamento debería incluir medidas integrales para complementar la información de la Línea de Base, entre ellas la identificación y prevención de impactos acumulativos y sinérgicos cuando dos o más proyectos de un mismo sector o de diferentes sectores económicos se realizan en una misma área geográfica o colindante a la actividad inicial. Las actividades de hidrocarburos que se realizan en una misma área, sus ampliaciones y/o modificaciones deben obligatoriamente incluir una evaluación de impactos acumulativos.

15. Existen imprecisiones en algunos aspectos técnicos y para el cumplimiento de estándares de calidad ambiental. 

En el Título VII De las disposiciones técnicas aplicables a las actividades de Hidrocarburos, en el artículo 46° no se precisa el término zonas de concesión. En el Artículo 59° cuando se señala respecto a emisiones atmosféricas “(…) La Autoridad Ambiental Competente podrá establecer limitaciones a los caudales de las corrientes de emisiones atmosféricas cuando éstas puedan comprometer el cumplimiento de los Estándares de Calidad Ambiental de aire”, se entiende que podrían rebajar los estándares de calidad ambiental de aire.

16. No precisa qué criterios y metodología se empleará para determinar impactos ambientales “no significativos”. 

El Artículo 40° del Reglamento señala que en el caso que sea necesario modificar componentes o hacer ampliaciones en las actividades de hidrocarburos con certificaciones ambientales aprobadas, no se requiere un procedimiento de modificación del Instrumento de Gestión Ambiental, debiendo presentarse ante la autoridad competente sólo un Informe Técnico Sustentario (ITS) indicando estar en dicho supuesto, debiendo obtener respuesta en 15 días. Sin embargo, no se especifica qué criterios tendrá en cuenta la autoridad competente para determinar que estos impactos son “no significativos”. La evaluación de los impactos ambientales asociados a las modificaciones de los proyectos deben seguir los criterios y consideraciones del SEIA, no debiéndose asumir per sé que las modificaciones técnicas tendrían un impacto ambiental no significativo. En resumen, toda modificación requiere de una nueva evaluación.

17. Eliminación de definiciones clave. 

En el Artículo 4° se eliminan diversas definiciones importantes que se encontraban en el Reglamento derogado, entre ellas: Agua de Producción; Ambiente; Contaminación; contaminantes; contrato; sub-contratista; Declaración de Impacto Ambiental; desarrollo sostenible; Estudio de Impacto Ambiental; Estudio de Impacto Ambiental semi-detallado; Línea de base; impacto ambiental; impactos acumulativos; impactos directos; impactos sinérgicos; Límite Máximo Permisible (LMP); Estándares de Calidad Ambiental (ECA); mitigación; monitoreo; Plan de Contingencias; entre otros. Adicionalmente, se advierte la inclusión de términos tales como Plan de Rehabilitación cuya definición no permite conocer su relación con el Plan de Adecuación Ambiental ni con el instrumento de gestión ambiental que la autoridad ambiental determine que debe presentar el titular de un proyecto, conforme el Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM).

18. No incluye los Planes de Cese Temporal. 

En el Artículo 97° se elimina la elaboración de Planes de Cese Temporal y en su lugar se señala que si el titular decide suspender temporalmente sus actividades deberán informar previamente a la Autoridad Ambiental Competente y la Autoridad en materia de fiscalización ambiental adjuntando el compromiso de cumplir con las medidas establecidas en su estrategia de manejo ambiental aprobada. Es decir se pasa de tener un plan a solo una comunicación lo cual debilitaría el proceso para el cumplimiento de obligaciones ambientales.

19. Se podrían desestimar opiniones técnicas de autoridades competentes.

El Artículo 17° respecto a las solicitudes de opinión técnica a otras entidades para la “clasificación de estudios ambientales”, otorga un nivel de discrecionalidad a la autoridad ambiental para solicitar opinión técnica de otras autoridades. Es preocupante que el Reglamento no incluya un apartado que señale explícitamente la inclusión de las opiniones técnicas previas vinculantes de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP) y del Ministerio de Cultura (MINCU) cuando corresponda. Asimismo, debería considerarse la opinión técnica de PRODUCE para los casos de actividades de hidrocarburos en el mar y áreas donde hay aprovechamiento de recursos hidrobiológicos.

20. Elimina la zona física de seguridad alrededor de las actividades de hidrocarburos. 

El Reglamento no incluye la zona física de seguridad en donde se señala que las instalaciones donde se desarrollen actividades de hidrocarburos deberán contar con una zona física de seguridad alrededor de ellas que permita amortiguar la interacción de estas y el entorno. El establecimiento de esta zona de seguridad de las instalaciones de hidrocarburos se realizaba a través del EIA.

21. Indefiniciones que limitan la evaluación técnica. 

El Artículo 78°, respecto a la comunicación a las autoridades de fiscalización, no queda clara la referencia a “(…) cada vez que cambie la condición del pozo (…)”. ¿Se refiere a su relocalización? El Artículo 81° no hace referencia alguna a las mejores prácticas a ser consideradas para el cierre de las pozas para cortes lo que quedaría a discrecionalidad del titular para su planteamiento; lo que debería formar parte de una guía específica que impulse y apruebe la autoridad ambiental competente.

22. Imprecisión sobre el cumplimiento de los LMP y ECA. 

El reglamento de protección ambiental debería precisar la norma de referencia a ser tomada en cuenta para el desarrollo de actividades de hidrocarburos en tanto no se cuente con LMP o ECA específicos en la normatividad peruana. Así, la referencia a estándares internacionales debería ser desarrollada y precisada según corresponda, a la fecha de promulgación del referido instrumento técnico-legal.

23. No se precisan roles y funciones de la autoridades competentes para el transporte de hidrocarburos. 

Respecto al transporte de hidrocarburos, el Artículo 91° no precisa el rol de la autoridad competente para aprobar el proyecto de ingeniería. Además se advierte que se le otorga un carácter discrecional al hecho de presentar el estudio de impacto ambiental correspondiente (ver el literal f), situación que debe ser corregida.

24. No se sustenta un monitoreo y supervisión adecuados considerando la periodicidad de los informes ambientales. 

El Artículo 108° establece un periodo anual de remisión de informes ambientales, sin embargo es necesario que este plazo sea revisado y replanteado en función de la complejidad del proyecto, el nivel de estudio de impacto ambiental y otras consideraciones técnicas que ameriten un seguimiento periódico más frecuente. En el Artículo 103° pareciera que no es de obligatorio cumplimiento un monitoreo de la calidad de suelo ocupado por instalaciones propias del proyecto lo que amerita un replanteo en tanto que la medición organoléptica no sería suficiente para determinar si la calidad del suelo ha sido impactada negativamente.